Ny betænkning om menneskerettigheder i dansk lov
I november 2012 nedsatte regeringen det såkaldte inkorporerings-udvalg, der har haft til opgave at vurdere, hvorvidt Danmark bør inkorporere flere menneskerettigheder i dansk ret, om der bør indføres en generelt forbud mod diskrimination og om Danmark bør give klageadgang til to FN-komitéer. Udvalget har nu færdiggjort sin betænkning.
Institut for Menneskerettigheder, der har været en del af udvalget anbefaler, sammen med fem andre medlemmer af udvalget, at Danmark gør det muligt at klage til FN’s Børnekomité, at Danmark tilslutter sig det generelle diskriminationsforbud og Danmark inkorporerer seks ud af syv konventioner.
Inkorporering drejer sig om at opfylde eksisterende rettigheder og handler ikke om nye rettigheder. Som udvalget skriver: ”En inkorporering vil skabe større opmærksomhed og bevidsthed om konventionerne og deres indhold. Allerede derved vil inkorporering bidrage til at sikre en bedre beskyttelse af de rettigheder, som borgerne allerede har i dag, men som i praksis ikke anvendes i tilstrækkelig grad. En inkorporering vil således ikke skabe nye rettigheder, men vil bidrage til en i praksis bedre beskyttelse af eksisterende rettigheder.” (side 257 i betænkningen).
Inkorporering vil betyde, at man understreger betydningen [LK1]af, at eksempelvis den enkelte sagsbehandler i kommunen kender til borgernes rettigheder. Det handler i højere grad om at forebygge, at borgeres rettigheder overses, end den efterfølgende mulighed for at gå til domstolene, når skaden er sket, forklarer Jonas Christoffersen, direktør for Institut for Menneskerettigheder og medlem af inkorporerings-udvalget.
Baggrund
I betænkningen skriver udvalget, at en inkorporering vil kunne ses som en styrkelse af borgernes retsstilling, da det vil tydeliggøre den enkeltes mulighed for at påberåbe sig konventionerne ved danske domstole.
Styrkelsen af borgerens retsstilling skal bl.a. ses i forbindelse med udarbejdelsen af nye love og regler, hvor lovgivningsmagten naturligvis ikke kan regne alle tænkelige scenarier eller følgevirkningen af dem ud. Her kan borgere med henvisning til konventionerne være med til at udpege rettighedsmæssige bivirkninger ved nye love og regler ved at gå til domstolene.
Derudover skriver udvalget, at en inkorporering af konventionerne vil have en positiv signalværdi internationalt og ligge i tråd med opfordringerne fra FN. Udvalget har også set på erfaringer fra ni europæiske lande, men da landene har forskellige fremgangsmåder og forskellige forfatningsmæssige og politiske traditioner, taler erfaringer fra udlandet hverken for eller imod inkorporering.
Tipper magtfordelingen
Et af de spørgsmål udvalget har belyst er, om magtfordelingen risikerer mellem lovgivningsmagten og domstolene at skride, hvis man inkorporerer. Domstolene bruger allerede i dag konventionerne, og de danske domstole er særdeles forsigtige i deres fortolkninger af internationale konventioner. Der er ingen dansk tradition for store retspolitiske, endsigefordelingspolitiske afgørelser ved de danske domstole.
Alle medlemmer af udvalget er enige om, at formålet med en inkorporering ikke er at ændre på den forfatningsmæssige rollefordeling mellem den lovgivende, udøvende og dømmende magt, og at en inkorporering ikke bør medføre en ændring i magtfordelingen mellem lovgivningsmagten og domstolene.
For over 20 år siden blev den europæiske menneskerettighedskonvention gjort til dansk lov. Forud gik – ligesom nu – et udvalgsarbejde, og dengang var der – ligesom nu – bekymring over, hvad konsekvenserne ville være.
Derfor besluttede man, at det skulle fremgå udtrykkeligt af bemærkningerne til loven om den europæiske menneskerettighedskonvention, at ”den balance mellem lovgivningsmagten og domstolene, som er fastslået i Højesterets praksis, ikke bør forrykkes. Det bør fortsat være Folketinget, der afgør, hvilket indhold den danske lovgivning skal have. (...) (Det bør ikke føre til), at domstolene påtager sig en større retspolitisk opgave”. Den samme forudsætning deles af alle medlemmer af udvalget.
Institut for Menneskerettigheder og fire andre medlemmer mener, at danske domstole har respekteret denne forudsætning for lovvedtagelsen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i de sidste 20 år.
”Der er intet konkret grundlag i hidtidige erfaringer for at frygte, at danske domstole og øvrige retsanvendende myndigheder ikke fremover vil respektere den traditionelle danske rollefordeling mellem de øverste statsorganer.” (side 261 i betænkningen).
Det er instituttets vurdering, at inkorporering af seks konventioner i dansk lovgivning vil styrke lovkvalitet og øge opmærksomheden på borgernes rettigheder i stat, kommuner og regioner. Særligt fremhæver instituttet den praktiske betydning af en inkorporering af FN’s børnekonvention og FN’s handicapkonvention, der begge har stor betydning for beskyttelsen af de to persongrupper, der er i særlig risiko for at blive udsat for indgreb og overgreb.
LÆS Institut for Menneskerettigheder policy brief om inkorporering her.
Individuel klageadgang
Derudover anbefaler Institut for Menneskerettigheder, at Danmark tilslutter sig den individuelle klageadgang til FN’s Børnekomité. Danmark har allerede tiltrådt den individuelle klageadgang til FN’s Menneskerettighedskomite, FN’s Torturkomite, FN’s Kvindekomite og FN’s Racediskriminationskomite, ligesom regeringen har besluttet at tiltræde den individuelle klageadgang til FN’s Handicapkomite i 2014. Det er efter instituttets vurdering svært at se et sagligt grundlag for at undlade at tiltræde klageadgangen til FN’s Børnekomite og derved give børn ringere international klageadgang end andre grupper.
Diskriminationsforbud
Institut for Menneskerettigheder anbefaler også, at Danmark tilslutter sig det generelle diskriminationsforbud. Diskriminationsforbud er centralt i EU-retten, og diskriminationsforbud er ligeledes helt almindelige inden for den almindelige folkeret, eksempelvis i international handelsret og i beskyttelsen af udenlandske investeringer. Diskriminationsforbuddet vil bl.a. betyde, at personer med handicap også er beskyttet for diskrimination uden for arbejdsmarkedet.
Det er for mig meget svært at forstå, at det stadig i dag er fuldt ud lovligt at diskriminere personer med handikap uden for arbejdsmarkedet, siger Jonas Christoffersen
Udvalgsmedlemmernes anbefalinger
”Seks medlemmer af udvalget (Jonas Christoffersen, Gunnar Homann, Holger Kallehauge, Linda Nielsen, Birgitte Holmberg Pedersen og Ole Spiermann) anbefaler, at seks af de syv konventioner inkorporeres i dansk lovgivning, nemlig FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder, FN’s konvention om barnets rettigheder, FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap, FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling 10 eller straf, FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder.” (side 9-10 i betænkningen)
”Michael Hansen Jensenfinder, at en inkorporering af de omhandledeFN-konventioner indebærer en sådan risiko for forskydning af kompetence fra Folketinget og regeringen til domstole og andre retsanvendende myndigheder, at han i lyset af kompetencefordelingen i grundlovens § 3 ikke kan anbefale inkorporering som et yderligere opfyldelsesskridt.” (side 9-10 i betænkningen)
”Tina González-Schelbeckbemærker, at alle syv konventioner er en del af dansk ret, som kommunerne allerede er forpligtet til at overholde. Det er således Folketingets afgørelse, om konventionerne skal inkorporeres i dansk ret. Såfremt regeringen vil fremsætte lovforslag om inkorporering af en eller flere af konventionerne i dansk ret, tager Kommunernes Landsforening forbehold for at fremkomme med yderligere be14 mærkninger[LK6] til lovforslaget, når de økonomiske og administrative konsekvenser af forslaget er afdækket.” (side 13 i betænkningen)
”De fem medlemmer af udvalget, der repræsenterer regeringen (Nikolaj Stenfalk, Iben Rostock-
Jensen, Dorte Bech Vizard, Mette Nørgaard Dissing-Spandet og Nina Holst-Christensen), har meddelt, at regeringen ikke vil forholde sig nærmere til, om Danmark bør inkorporere nogen af de syv konventioner, før udvalget har afsluttet sit arbejde. Disse medlemmer finder herefter ikke at kunne fremsætte nærmere anbefalinger” (side 13 i betænkningen)